FMI.  CAMBIO GEOPOLITICO (La consecuencia argentina)

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Mariano Turzi* Los acuerdos de Bretton Woods que vieron nacer al FMI fueron firmados por 44 países en 1944. Representaron –como dice G. John Ikenberry – un intento de construcción de una “constitución económica internacional”. Este experimento sin precedentes apuntó a la creación de normas e instituciones para regular las relaciones monetarias y comerciales regionales en favor de un sistema multilateral liberal. Junto al Banco Mundial y el GATT (que más tarde evolucionaría en la Organización Mundial del Comercio), Bretton Woods intentó conciliar la apertura y la expansión comercial con los compromisos de los gobiernos nacionales (pleno empleo) y la estabilización económica.

Sesenta años más tarde, a dos horas y media de Bretton Woods, en Cambridge, Massachusetts, Dani Rodrik advertía sobre el “trilema de la economía mundial”. La democracia, la soberanía nacional y la integración económica mundial son, según el economista, mutuamente incompatibles. Podían combinarse dos de los tres objetivos, pero nunca tener los tres simultáneamente y en su totalidad. La opción más tradicional de Bretton Woods implicaba sacrificar el tercer objetivo (la apertura o expansión comercial) en aras de preservar la democracia y la soberanía. Por otro lado, favorecer la integración económica profunda y la democracia implicaba resignar soberanía estatal: se trata en este caso de un modelo de “federalismo global” como el de la Unión Europea. Y si alguna potencia estatista, como China, quería acelerar su expansión económica internacional y preservar su soberanía, resignaría la democracia, en una “camisa de fuerza de oro”. Para Rodrick, no constituyen meramente modelos de desarrollo económico, sino de opciones de estructuración social y apuestas geopolíticas.

“La deuda ha constituido históricamente una herramienta geopolítica, obviamente al servicio de entidades prestamistas y gobiernos acreedores. El caso más notable quizás haya sido el cobro compulsivo de la deuda pública y el bloqueo de las costas de Venezuela por Alemania, Inglaterra e Italia en 1902-1903. La narrativa más común suele caracterizar la deuda soberana como una relación de poder unidireccional en la que el acreedor tiene todas las cartas. Pero ello no es siempre así. Cualitativamente, una variedad de participantes, desde partidos de la oposición a medios de comunicación, desde sectores de la producción nacional hasta organismos financieros internacionales, pueden utilizar la deuda para calibrar las relaciones de poder entre ellos a nivel doméstico (economía política) y en su relacionamiento externo (economía política internacional).”

“Cuantitativamente, un deudor recupera grados de agencia –margen de maniobra– cuando su deuda es tan grande que pone en riesgo la estabilidad sistémica o la posición del acreedor. Demasiado grande para que pueda caer. En el caso argentino, tanto el monto total del acuerdo de standby (57.000 millones de dólares) firmado por el gobierno de Cambiemos en 2018 como el desembolso (casi 45.000 millones) fueron los más grandes de este tipo en la historia del Fondo Monetario Internacional (FMI). Al 21 de noviembre, Argentina representaba el 29,4% del total de créditos del FMI.”

Avanzan los emergentes

“El FMI utiliza tres indicadores para diferenciar entre “economías avanzadas” y “economías emergentes y en desarrollo”, entre las cuales se encuentra la economía argentina: ingreso per cápita promedio de siete años, diversificación de exportaciones y grado de integración en el sistema financiero global. El Banco Mundial, en cambio, considera las economías en desarrollo de acuerdo a su ingreso nacional bruto per cápita. Y la OMC no tiene una definición propia de países “desarrollados” o “en desarrollo”, sino que deja que los miembros anuncien por sí mismos si se consideran de una u otra manera.”

“Tradicionalmente, los países que concentraron la prosperidad económica y dominaron la producción eran los países avanzados. Pero esto ya no es así. En 1990, la participación de los países avanzados en el producto mundial era del 63% y la de los emergentes del 37%. Fue, durante muchos años, el estándar histórico del capitalismo. Para el 2000, sin embargo, la proporción se había acercado: 57% a 43%. En 2007 se llegó a la paridad. Y a partir de allí se revirtió la tendencia: en 2017 los países avanzados explicaban el 41% del producto mundial contra el 59% de los emergentes. En 2020 había pasado a ser 39% a 61%.”

“Pero el cambio de proporción no se limita al peso en el PIB global. Los países emergentes son también los que crecen a tasas más rápidas: entre 2008 y 2010, los emergentes crecieron a un promedio de 5,3% anual, y los avanzados 0%. En términos generales, los emergentes contribuyeron con más del 80% del crecimiento mundial desde la crisis financiera de 2008. En 2019, las tasas de crecimiento fueron 3,7% para los emergentes y 1,7% para los avanzados. Con la pandemia, en 2020 los países en vías de desarrollo cayeron la mitad (2,1%) que los avanzados (4,5%). El FMI estima que este año las economías emergentes crecerán 6,1% contra 5,2% de las avanzadas. En una mirada global, las economías en vías de desarrollo están impulsando cada vez más el consumo global, desplazando el poder de compra desde los países avanzados hacia las crecientes clases medias en países emergentes.

El correlato político de este cambio económico es claro: los países emergentes buscan traducir su creciente peso económico en influencia. Esta dimensión es sobre el poder más que la riqueza, sobre la seguridad más que sobre la prosperidad. El G7 (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido) se fue tornando anacrónico como el comité ejecutivo del mundo y debió dar paso en la práctica al G20 como instancia representativa del poder real internacional.

Lo mismo ocurre con los procesos de reforma del FMI y el Banco Mundial. En 2016 entró en vigor la reforma en el poder de voto de los países miembros del FMI. Hasta esa fecha, el voto de China (3,81% del total) era superado por ejemplo por la suma de Países Bajos y Bélgica (2,08% y 1,86% respectivamente). Hoy, después de la reasignación de votos, China cuenta con el 6,08%, frente a 1,76% de los Países Bajos y 1,30% de Bélgica. Aunque mejoró, la representación sigue estando lejos de su verdadero peso en la economía global.

El centro de gravedad de las finanzas globales está rotando. China impulsó la creación del Nuevo Banco de Desarrollo (NDB) con sus socios del BRICS (Brasil, Rusia, India y Sudáfrica) y estableció el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB) con miras a transformar el sistema financiero internacional. Así, la arquitectura financiera internacional profundiza su tendencia al cambio: el gobierno chino promueve y lidera un nuevo modelo de gobernanza, proceso de toma de decisiones y formulación de políticas en el AIIB y el NDB. China ha llegado a acuerdos swap (intercambio de monedas) con más de 40 bancos centrales por derechos de giro de 550.000 millones de dólares.

En 2018, Argentina acordó expandir este swap a 18.700 millones. Además de Argentina, Mongolia, Pakistán y Rusia utilizaron estas líneas de crédito con el Banco Central Chino para frenar las presiones del mercado y reforzar reservas de divisas. El retroceso de la globalización, el debilitamiento generalizado del sistema financiero mundial, la guerra comercial entre Estados Unidos y China, el auge del Indo-Pacífico como construcción geoeconómica están dando lugar a iniciativas conjuntas entre gobiernos y empresas para desarrollar estrategias para garantizar alternativas en cadenas de suministro, mercados y sistemas financieros.

Este reajuste de la arquitectura financiera internacional está siendo estructurado por la geopolítica. Cuando Washington impone sanciones económicas y financieras a Irán o Venezuela demuestra cómo se pueden bloquear los sistemas de pago internacionales para obtener ventajas geopolíticas. Cuando las relaciones entre Estados Unidos y China se deterioraron, el comercio se convirtió en un arma. Cuando India y Japón prohíben las aplicaciones chinas o compiten por los cables submarinos para controlar la infraestructura del 5G, la tecnología se vuelve un campo hostil.”

Ante la inminencia de un acuerdo entre Argentina y el FMI, reaparece, al menos en el discurso, la antinomia ajuste versus acuerdo. Pero el dilema de fondo (valga la redundancia) persiste: en el acuerdo habrá ganadores y perdedores y el modelo de economía política internacional resultante del país cambiará. En el último Panorama Económico Regional para América Latina, el Director Interino del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI, Nigel Chalk, advirtió que “si el aumento de la inflación amenaza con desanclar las expectativas de inflación, los bancos centrales deberían endurecer la política monetaria para señalar un compromiso con las metas de inflación y evitar aumentos persistentes”. El despliegue de una política monetaria expansiva o contractiva no es una discusión académica. Los cambios en una u otra dirección determinarán la posibilidad de impulsar o no programas de desarrollo científico tecnológico, la creación de infraestructura física y la supervivencia de industrias y puestos de trabajo. También la estabilidad y el valor de la moneda. Es en este sentido que, si el presidente Alberto Fernández cierra un acuerdo con el FMI, la economía política argentina y el tejido social que la sostiene se verán (nuevamente) reconfigurados.

Este impacto no es atributo exclusivo o excluyente del FMI. Los actores financieros internacionales –bilaterales o multilaterales, avanzados o emergentes, occidentales u orientales, democrático-liberales o comunistas– condicionan la economía política de un país. Las ideas de alineamiento con China en el contexto de las transformaciones en curso en la estructura económica mundial y la arquitectura financiera internacional imponen una pregunta: ¿los nuevos polos institucionales o actores internacionales tendrán capacidad y voluntad para asistir financieramente al país? Si es así, ello permitiría pensar en un desarrollo más autónomo.

Pero sería una visión ingenua. Los préstamos chinos incluyen cláusulas “sin Club de París”, que excluyen explícitamente que las deudas se incluyan como parte de una reestructuración más amplia de la deuda internacional total. También atan cronogramas de aceleración de desembolsos con cláusulas de incumplimiento cruzado (cross default), garantizando a China un control extremo sobre las acciones de múltiples actores en países deudores. Este fue el caso de la propuesta para cancelar las represas Kirchner-Cepernic, que debió ser abandonada porque el impago de los préstamos relacionados a las represas hubiera disparado un impago de todos los préstamos chinos al país. Al caerse las represas, se caería también, por ejemplo, el préstamo para el ferrocarril Belgrano Cargas, proyecto estratégico para el desarrollo económico del noroeste argentino. Existen ejemplos recientes de gobiernos africanos que han logrado renegociar con China para obtener condiciones de préstamo más favorables. Por ejemplo, Namibia reestructuró un préstamo para obtener una participación en una mina de uranio de propiedad estatal china. En otras palabras, los polos financieros alternativos constituyen una oportunidad pero también un peligro, equivalente o incluso peor al de los organismos financieros tradicionales.

La relación con el FMI incide, como pocos países en el mundo, en la economía argentina. Históricamente, los acuerdos con el organismo han marcado la distribución de costos y beneficios entre los actores y sectores económicos y sociales de Argentina. Sus condicionalidades modelaron la política económica a través de sucesivas intervenciones en los objetivos y programas de crecimiento y desarrollo. Ya sea como representante de la banca comercial internacional, agente de los intereses financieros transnacionales norteamericanos o prestamista de último recurso para evitar la cesación de pagos, el FMI ha incidido como nadie en la política económica.

A pesar de ello, los gobiernos argentinos no han logrado comprender del todo los impactos de las tendencias globales al interior del organismo. Por ejemplo, la reconfiguración económica mundial a favor de los emergentes no benefició directamente al país. Por el contrario, Argentina contaba con 0,87% de representación y hoy dispone de 0,67%, en tanto la cuota pasó de 0,97% a 0,67%. El poder de voto reduce la incidencia de Argentina en las decisiones del organismo, mientras que la reducción de cuota implica menor cantidad de derechos especiales de giro (DEG), que pasaron de 4.648 a 3.187. Si tomamos en cuenta el valor de los DEG, el país perdió acceso a más de 2.000 millones de dólares.

Los gobiernos argentinos no han logrado comprender del todo los impactos de las tendencias globales al interior del organismo.

…En este marco, para la política exterior surgen interrogantes estratégicos de corto y largo plazo de vital importancia. En lo inmediato, ¿cómo condiciona la autonomía del país la negociación con el FMI? Además de las consabidas condicionalidades que esos acuerdos traen aparejadas, el contexto de creciente conflicto entre Washington y Pekín, ¿fijará condiciones o impondrá concesiones? En el largo plazo, la atención al trilema de Rodrik advierte sobre los caminos posibles para el país. El federalismo global se avizora cada vez menos posible en tiempos de fragmentación de los bloques regionales, desde el abandono británico de la Unión Europea al desafío uruguayo al Mercosur. Una versión más limitada de la globalización parece cada vez más impracticable por la creciente interdependencia, aun en tiempos de endurecimiento de la competencia geopolítica. Y el Estado fuerte que busca la integración económica mundial lo hace a expensas de objetivos, sectores y actores internos. La camisa de fuerza de oro de hoy se parece mucho a los autoritarismos modernizadores de ayer.

 

*Doctor en Estudios Internacionales (SAIS-John Hoplins University. Autor de “Como los Superhéroes explican el mundo”, editorial Capital Intelectual. Siete Miradas reproduce fragmentos del artículo publicado en Le Monde Diplomatique de diciembre 2021.